城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革整體框架正式出爐。

       5月5日，新華社受權(quán)發(fā)布的《中共中央 國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，我國將以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。下一步將建立一批國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，并率先從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)突破。

主要目標

        到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場基本建成，金融服務鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機制改革上率先取得突破。

       到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善。城鎮(zhèn)化進入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。

       到本世紀中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實現(xiàn)。

破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動的體制機制壁壘

       國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負責人表示，這份文件提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的整體框架，明確改革的大方向大原則。一是明確改革的總方針，就是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。二是明確改革的抓手，就是協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。三是明確改革的目標，就是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距。四是明確改革的路徑，就是以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。

       城鄉(xiāng)要素流動不順暢，是城鄉(xiāng)二元壁壘的突出體現(xiàn)。對此，國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負責人表示，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，既是提高經(jīng)濟效率、提升全員勞動生產(chǎn)率、降低交易成本的關(guān)鍵制度，又是提高社會運行效率、降低社會成本的重要制度。必須破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)。

      《意見》提出了9項改革舉措，主要是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制、建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制、改革完善農(nóng)村承包地制度、穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度、建立集體經(jīng)營性建設用地入市制度、健全財政投入保障機制、完善鄉(xiāng)村金融服務體系、建立工商資本入鄉(xiāng)促進機制、建立科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機制。

必須把公共基礎(chǔ)設施建設的重點放在鄉(xiāng)村

        國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負責人表示，從國際經(jīng)驗看，率先推動城鄉(xiāng)交通等基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通，是一些發(fā)達國家推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最直接措施，貫穿于城鎮(zhèn)化的每個階段。近些年來，我國鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設施建設取得長足進步，但與城市相比仍然十分滯后。必須把公共基礎(chǔ)設施建設的重點放在鄉(xiāng)村，堅持先建機制、后建工程，推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施提擋升級，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護。

      《意見》提出了3項改革舉措，主要是建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施一體化規(guī)劃機制，推動城鄉(xiāng)路網(wǎng)的一體規(guī)劃設計，統(tǒng)籌規(guī)劃重要市政公用設施和城鄉(xiāng)污染物的收運處置體系；健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施一體化建設機制，區(qū)分公益性和經(jīng)營性設施，對建設投入主體予以明確；建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施一體化管護機制，明確鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施的產(chǎn)權(quán)歸屬，由產(chǎn)權(quán)所有者建立管護制度。

       意見還就如何建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制，建立健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展的體制機制，建立健全有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機制以及組織保障等方面的工作提出了具體要求。

破除城鄉(xiāng)二元壁壘9大舉措

        建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制。堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。

●健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制

        有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。全面落實支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策、城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，以及中央預算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

●建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制

        制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。鼓勵原籍普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。推進大學生村官與選調(diào)生工作銜接，鼓勵引導高校畢業(yè)生到村任職、扎根基層、發(fā)揮作用。建立選派第一書記工作長效機制。建立城鄉(xiāng)人才合作交流機制，探索通過崗編適度分離等多種方式，推進城市教科文衛(wèi)體等工作人員定期服務鄉(xiāng)村。推動職稱評定、工資待遇等向鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生傾斜，優(yōu)化鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生中高級崗位結(jié)構(gòu)比例。引導規(guī)劃、建筑、園林等設計人員入鄉(xiāng)。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織探索人才加入機制，吸引人才、留住人才。

●改革完善農(nóng)村承包地制度

       保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護并進一步放活土地經(jīng)營權(quán)。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，強化規(guī)模經(jīng)營管理服務，允許土地經(jīng)營權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

●穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度

       加快完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地。推動各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標準，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。

●建立集體經(jīng)營性建設用地入市制度

       加快完成農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；推進集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。完善農(nóng)村土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，維護被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益。

●健全財政投入保障機制

       鼓勵各級財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關(guān)平臺和載體建設，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤作用，撬動更多社會資金投入。建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，提高資金配置效率。調(diào)整土地出讓收入使用范圍，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例。支持地方政府在債務風險可控前提下發(fā)行政府債券，用于城鄉(xiāng)融合公益性項目。

●完善鄉(xiāng)村金融服務體系

       加強鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設，推動農(nóng)村信用社和農(nóng)商行回歸本源，改革村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展模式，創(chuàng)新中小銀行和地方銀行金融產(chǎn)品提供機制，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度。依法合規(guī)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)、農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)抵押融資，以及承包地經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等擔保融資。實現(xiàn)已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權(quán)。建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，鼓勵有條件有需求的地區(qū)按市場化方式設立擔保機構(gòu)。加快完善農(nóng)業(yè)保險制度，推動政策性保險擴面、增品、提標，降低農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營風險。支持通過市場化方式設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，引導社會資本培育一批國家城鄉(xiāng)融合典型項目。完善農(nóng)村金融風險防范處置機制。

●建立工商資本入鄉(xiāng)促進機制

       深化“放管服”改革，強化法律規(guī)劃政策指導和誠信建設，打造法治化便利化基層營商環(huán)境，穩(wěn)定市場主體預期，引導工商資本為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等支持。完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化集約化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。通過政府購買服務等方式，支持社會力量進入鄉(xiāng)村生活性服務業(yè)。支持城市搭建城中村改造合作平臺，探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。建立工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范機制，嚴守耕地保護紅線，確保農(nóng)地農(nóng)用，防止農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民合法利益受到侵害。

●建立科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機制

       健全涉農(nóng)技術(shù)創(chuàng)新市場導向機制和產(chǎn)學研用合作機制，鼓勵創(chuàng)建技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)和技術(shù)服務網(wǎng)絡，建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，探索其在涉農(nóng)企業(yè)技術(shù)入股、兼職兼薪機制。建立健全農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)權(quán)制度，賦予科研人員科技成果所有權(quán)。發(fā)揮政府引導推動作用，建立有利于涉農(nóng)科研成果轉(zhuǎn)化推廣的激勵機制與利益分享機制。探索公益性和經(jīng)營性農(nóng)技推廣融合發(fā)展機制，允許農(nóng)技人員通過提供增值服務合理取酬。

各方聲音

       中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副研究員文輝表示，《意見》是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，其對于厘清當前認識，明確發(fā)展目標和路徑，制定發(fā)展政策，描繪發(fā)展藍圖具有重大意義?！兑庖姟贩謩e從戰(zhàn)略、目標、政府和市場、產(chǎn)業(yè)、社會福利等方面闡釋了城鄉(xiāng)融合體制機制和政策體系的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。政府和市場融合以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。產(chǎn)業(yè)融合方面，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。社會福利體系融合體現(xiàn)在基本公共服務標準統(tǒng)一，制度并軌；促進基礎(chǔ)設施互聯(lián)互通補短板；縮小城鄉(xiāng)收入差距，關(guān)鍵在于提高農(nóng)民收入。

       中國社會科學院學部委員張曉山指出，城鄉(xiāng)融合包括吸引各類城市人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，相應的資源要素要重新配置，必然要引起產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，涉及產(chǎn)權(quán)格局和集體經(jīng)濟組織未來發(fā)展方向。張曉山稱，城鄉(xiāng)收入差距中最大的短板還有城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入差距。要真正使農(nóng)民的財產(chǎn)變現(xiàn)，使農(nóng)民真正得到實惠，形成一個勞動力、土地和資本、技術(shù)、管理等要素相對均衡的利益格局。

       國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶表示，在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量上，需要深化城鎮(zhèn)戶籍制度改革，包括基本公共服務制度改革，甚至包括城市住房體系改革，讓進城農(nóng)民能夠低成本地留下來和長期生活下去。