中國政府力推多年的棚改政策開始收緊。

央行7月2日公布的數(shù)據(jù)顯示，6月份央行對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家銀行凈增加PSL共605億元。這比5月份的投放量少了近200億元。抵押補充貸款（PSL）是棚改貨幣化安置的主要資金來源?！芭锔摹比飸魠^(qū)改造，棚戶區(qū)是城市簡易房屋和棚廈房屋的集中區(qū)。根據(jù)2013年國務院下發(fā)的《關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。2008年以來，棚改被納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，在全國大規(guī)模推進實施。

棚改的安置方式主要有兩種：貨幣化安置和實物化安置。實物化安置就是政府給被拆了房子的住戶置換房子，貨幣化安置則是政府給需要安置的住戶發(fā)放資金讓其自己購房。貨幣化資金安置的主要提供方是國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以及部分商業(yè)銀行。

一位政策層人士告訴經(jīng)濟觀察報記者，棚改政策收緊，源于決策層對多年棚改政策造成的地方政府隱性債務的擔憂。其實無論實物安置還是貨幣化安置，對于地方政府的支出來說都是一樣的?，F(xiàn)在，與棚改相關的部門都在研究棚改與地方債務之間的問題，甚至相關部門在向國家開發(fā)銀行調(diào)取這幾年棚改的支出數(shù)據(jù)?！艾F(xiàn)在從中央到地方都要求去杠桿，但是棚改是不能停的，不能一刀切。此前安置的棚改住戶實行貨幣化安置，如果今后的（住戶）不給錢了，老百姓肯定不滿意。”一位地方財政負責棚改項目的人士告訴記者。

政策收緊

從6月25日起，國開行將棚改合同簽訂審批權限上收至總行，分支行新項目基本暫停審批的傳聞，開始受到廣泛關注。

據(jù)經(jīng)濟觀察報記者了解，國開行對棚改貸款的收緊只是開始，其他金融機構也將對棚改貸款收緊。

中國農(nóng)業(yè)銀行的一位地方支行行長告訴記者，現(xiàn)在棚改貸款一般是列入省級政府棚改項目庫，不在棚改項目庫的，商業(yè)銀行不給于貸款。該支行行長表示，該行對棚改的貸款雖然比不上當?shù)貒_行，但也幾乎涵蓋了該市所有的縣區(qū)。

2018年6月13日，國家開發(fā)銀行網(wǎng)站發(fā)布的一篇《金融時報》的文章提到，國家開發(fā)銀行累計發(fā)放超過3.4萬億元棚改貸款，幫助2000多萬戶居民搬出棚戶區(qū)。

國家開發(fā)銀行網(wǎng)站顯示，2018年一季度，國開行發(fā)放棚改貸款2575億元。2018年4月16日，國家開發(fā)銀行在京召開一季度工作會議，稱去庫存進展順利，因城施策發(fā)放棚改貨幣化安置貸款，在改善百姓居住條件的同時消化盤活了房地產(chǎn)庫存。

中財-鵬元地方政府投融資研究所執(zhí)行所長溫來成，這些年一直專注于地方政府債務問題的研究。他分析稱，棚改會帶來地方政府隱形債務，棚改收緊是服從政府治理地方隱形債務的要求，棚改在完成“去庫存”目標之后，“收緊”很正常。

貨幣化補償

2014年，原銀監(jiān)會批準國開行成立住宅金融事業(yè)部，專項辦理納入全國棚戶區(qū)改造及相關城市基礎設施工程建設貸款業(yè)務。2015年住建部與農(nóng)發(fā)行聯(lián)合發(fā)布《關于加大棚戶區(qū)改造貸款支持力度的通知》，提出住建部與農(nóng)發(fā)行建立棚戶區(qū)改造貸款合作機制。

在2015年之前，棚改以實物安置即補償房產(chǎn)為主。2015年發(fā)布的37號文，即《國務院關于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，提出要積極推進棚改貨幣化安置?？s短安置周期，節(jié)省過渡費用，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務，滿足群眾多樣化居住需求。各?。▍^(qū)、市）要因地制宜，抓緊摸清存量商品住房底數(shù)，制定推進棚改貨幣化安置的指導意見和具體安置目標，完善相關政策措施，督促市、縣抓好落實，加快安置棚戶區(qū)居民。

前述政策層人士告訴經(jīng)濟觀察報，當時提高貨幣化補償主要是為去庫存服務的。明確要求增加貨幣化補償比例，降低實物化安置。

2015年8月，住建部、國開行發(fā)布的《關于進一步推進棚改貨幣化安置的通知》提出，國家開發(fā)銀行對商品住宅庫存量大、消化周期長的市、縣，將從嚴控制對新建棚改安置住房項目的貸款支持；對實行貨幣化安置的棚改項目，國家開發(fā)銀行將加大貸款支持力度。

僅僅過去一個月，2015年9月，住建部與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行《關于加大棚戶區(qū)改造貸款支持力度的通知》，同樣提出大力推進貨幣化安置。

2015年12月，中央經(jīng)濟工作會議指出，2016年經(jīng)濟社會發(fā)展五大任務之一就是化解房地產(chǎn)庫存。

前述政策層人士告訴經(jīng)濟觀察報，2016年底，對于庫存不多的城市已經(jīng)要求盡量不要貨幣化補償，庫存量高的城市還可以進行?！爱敃r住建部的一位副部長在內(nèi)部會議就強調(diào)過，貨幣化補償不要‘一刀切’，去庫存任務已經(jīng)完成的就不要再進行貨幣化補償，反之繼續(xù)。雖然沒有下文明確，但是在2016年年底的時候開始按照這個標準執(zhí)行?！?/span>

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進認為，棚改貨幣化安置本身沒有問題，實際上是貨幣化安置后的資金流動有風險的，所以這也是相關地方政府需要警惕的內(nèi)容。另外，對貨幣化安置的叫停是一種誤解，未來貨幣化安置的節(jié)奏會放緩，資金發(fā)放會更加規(guī)范。抵押補充貸款等模式，應該說本身為棚改創(chuàng)造了更多的資金來源，這一點值得肯定。但風險在于，當前此類貸款實際上還是有很多問題，比如資金投入是否足額到位，部分被拆遷戶是否真正用此類貨幣化安置款項去落實購房了，這方面從監(jiān)管層面看其實并不清晰。

隱形債務

無論是實物安置還是貨幣化補償，都因為操作過程的不規(guī)范運作，給地方政府帶來壓力，也給地方政府隱形債務增加了風險。

審計署2018年2號公告顯示，內(nèi)蒙古包頭市4家融資平臺公司通過貸款、融資租賃或設立基金等方式，借款81億元用于市政道路建設、棚戶區(qū)改造項目等，包頭市政府承諾上述借款本息或基金由財政資金償還、回購。截至2017年底，債務余額52.36億元形成政府隱性債務。

據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，現(xiàn)行的棚改政策采取的是政府購買服務的方式，地方政府購買棚改服務，提供服務方尋找資金。但是在實際操作中變成了地方政府與融資平臺去融資來操作棚改?，F(xiàn)在棚改資金的下達會要求地方政府進行配套，特別是前幾年，地方政府會去融資，加重了地方財政負擔。

其實37號文對棚改的流程提出了要求。37號文提出，市、縣人民政府要公開擇優(yōu)選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務協(xié)議。市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務的實施主體支付。年初預算安排有缺口確需舉借政府債務彌補的市、縣，可通過?。▍^(qū)、市）人民政府代發(fā)地方政府債券予以支持，并優(yōu)先用于棚改。政府購買棚改服務的范圍，限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面，不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經(jīng)營性基礎設施。

財政部網(wǎng)站顯示，青島專員辦在《關于進一步完善棚改工作的幾點建議》中提出建議梳理和規(guī)范政府購買棚改服務合同，并準確統(tǒng)計未來財政支出規(guī)模。在2020年棚改計劃完成后，重新評估棚改任務量，多采用新增棚改專項債或置換的方式融資，量入為出，嚴格管控和壓縮政府購買棚改服務的融資模式，并使其逐步納入政府債務限額管理，接受監(jiān)督。

寧波專員辦在《當前棚戶區(qū)改造工作面臨的問題及對策建議》一文中則表示，目前主要資金籌集于銀團貸款和政府購買服務的棚戶區(qū)改造作為隱性債務的一大來源，成了地方政府重要攻堅對象。同時，新一輪棚戶區(qū)改造繼續(xù)按計劃推進，任務指標層層分解，在還舊債、控新債的雙重任務下，各級地方政府普遍面臨較大的財政收支和債務化解壓力。

2018年的政府工作報告提出啟動新的三年棚改攻堅計劃，今年開工580萬套。去年開始，財政部與住建部為推動棚改，在專項債券的限額內(nèi)，推出了棚改專項債券。

嚴躍進認為，棚改貨幣化方面正在趨于正規(guī)，不排除當前各地發(fā)行地方債的空間較大，未來地方債或者說市政債券發(fā)行的節(jié)奏會加快，這會適當取代棚改貨幣化背后的融資安排。所以棚改貨幣化退潮是一方面，另一方面也和當前各地的融資結構轉(zhuǎn)變有關。

對于過去一段時間三四線城市房價集體上漲的現(xiàn)象，嚴躍進則認為，棚改貨幣化帶來的居民收入水平提高或者說支付能力提高，確實是一個較為明顯的解釋變量，但此外也應該看到，這一輪上漲有一定的補漲因素，不能單純地把房價上漲歸咎于棚改，本身棚改是利國利民的事情，關鍵是背后的資金把控是否到位。

來源：經(jīng)濟觀察報